電網企業可開展的業務包括管制類業務和市場化業務兩大類。這兩類業務適用的法規政策、業務性質、盈利模式等方面存在明顯差異，因此，對這兩類業務需要開展差異化監管和精準監管。

1、電網業務

《關于推進售電側改革的實施意見》規定，電網企業是指擁有輸電網、配電網運營權（包括地方電力公司、躉售縣供電公司），承擔其供電營業區保底供電服務的企業，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電。筆者認為，因為在售電市場放開實現市場化背景下，電力銷售服務可由多元市場主體提供，因此，“供電服務”應理解為“電網業務”，即基于電力網絡的輸電網業務（基于輸電網）和配電網業務（基于配電網），不包含電力銷售服務。以下分析重點在配電網側，“供電服務”特指基于配電網的電網業務。

根據《關于推進售電側改革的實施意見》《有序放開配電網業務管理辦法》（該辦法已于2019年10月失效）的相關規定，配電網企業可開展的業務包括配電網投資、建設、運營和混合所有制方式投資配電網增容擴建業務。在運營方面，配電網企業可開展的業務分為兩類：管制類業務（即配電網業務）和市場化業務（售電和增值服務業務等）。圖1給出了配電網企業可開展業務的細項清單。

圖1 配電網企業可開展的業務

（1）管制類業務

《電力法》第二十五條明確規定：供電企業在批準的供電營業區內向用戶供電。供電營業區的劃分，應當考慮電網的結構和供電合理性等因素。一個供電營業區內只設立一個供電營業機構。供電營業區的設立、變更，由供電企業提出申請，電力管理部門依據職責和管理權限，會同同級有關部門審查批準后，發給《電力業務許可證》。因此，電網企業在其供電營業區內提供的電網業務屬于行政許可類業務（有些增量配電業務改革試點采取特許經營權模式確定業主，其供電服務屬于特許經營類業務），屬于管制類業務、“牌照類業務”。

由圖1可見，配電網業務內容主要與配電網企業的權責相關。由于電網企業在批準的供電營業區內具有電網基礎設施的自然壟斷性與獨家經營權。對于供電區域內的用戶而言，電網企業提供的配電網業務具有排他性、不可替代性、公用事業性和普遍服務性，因此，對此類服務的價格和質量應實施嚴格監管。

電網業務相關成本費用連同電網企業的合理收益，一經政府相關部門認定，就形成一個監管周期內的輸配電價（構成了相關供電區域內用戶電力成本的重要組成部分）。電網企業按此價格從用戶或市場交易主體收取配電費，具有一定的“強制性”。因此，價格監管是對此類業務監管的核心。

（2）市場化業務

電網企業的市場化業務（即增值服務業務），與電網企業的自然壟斷性與獨家經營權無關，就是允許其他企業開展的業務。電網企業對市場化業務具有自主定價權。

近年，我國全社會用電量增速趨緩，一般工商業平均電價連續兩年降低10%，政府性基金與附加、增值稅率大幅降低，國家對電網央企利潤率增長要求不減的背景下，電網央企越來越重視市場化業務的開展，并制定了市場化業務發展戰略或行動計劃。以國家電網為例，其市場化業務涵蓋金融、保險、信托、證券、融資租賃、裝備制造、電動汽車服務、電子商務、綜合能源等。

（3）電網業務發展新趨勢

近期，國家電網有限公司提出改革重點工作，涉及電網業務的發展。擴大在信息通信、綜合能源等新興業務領域混改實施范圍。從組織架構、管理方式和財務核算上，對監管業務和非監管業務實施有效隔離與分類管控。規范產業、金融單位與省電網公司關聯交易，促進非監管業務主體以公允價格獲得相關業務，解決“靠企吃企”問題。積極支持社會主體參與試點項目，公平優質高效提供并網服務。落實工業芯片、IGBT、儲能、智能終端、北斗及地理信息等新業務實施方案。推進國家電網產業單位與省電網公司在電動汽車、綜合能源、基礎資源商業化運營等領域成立合資公司。推動傳統業務、能源電商、能源金融等跨領域業務互聯互通、深度融合。

這些舉措顯示出，電網央企正在加快開展兩類業務的差異化管理，并呈現出以下趨勢：以“人財物”分離為主線，劃清管制業務與市場化業務的界面；以回歸公允價格為重點，規范電網主業單位與市場化業務單位之間的業務關系；以推進混改為手段，建立市場化業務發展新生態；以自用自研為依托，加快實施創新業務戰略；以加強業務融合為切入，促進傳統業務與互聯網、與金融業務協同發展。這些舉措的落地，國家電網自身需要采取更加嚴格規范的內控管理，更加開放、公平、守信的市場行為，同時，也需要更加科學完善的政府監管。

2、電網業務監管

（1）對管制類業務的監管

根據經濟學相關原理，占據自然壟斷地位的企業，總是有利用壟斷地位謀求超額利潤的沖動與動機，消費者處于相對被動接受、弱勢地位，因此，需要強有力、嚴格的監管機制介入。

我國的《反壟斷法》規定：國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。《優化營商環境條例》規定：供水、供電、供氣、供熱等公用企事業單位應當向社會公開服務標準、資費標準等信息，為市場主體提供安全、便捷、穩定和價格合理的服務。

對管制類業務的監管應以經濟性監管為主，制定和實施系統的、具體、可操作的定價成本監審和定價機制，明確規定哪些業務內容、哪些成本費用可以通過納入到定價成本中，可由輸配電費實現成本回收。關于電價、電費和電力成本相關內容請參考“配售電商業研究”公號發表的《電改五大問題之二——如何全面理解和降低企業的電力成本？》

對管制類業務監管的目的，是保障廣大用戶和市場交易主體按照合理的輸配電價承擔合理的電費，避免由資源稀缺性和A-J效應造成的電網企業不合理成本、不合理投資，最終被廣大用戶和市場交易主體分攤。同時，對于管制類業務的監管應確保電網企業可以獲得與當地經濟發展相匹配的收益與再投資能力。

對管制類業務監管的主線是按照定價成本監審要求，從定價成本的構成入手，覆蓋電網工程投資、建設和運營全環節。嚴格執行《輸配電定價成本監審辦法》《省級電網輸配電價定價辦法》及各地出臺的相關政策，突出負面清單作用（即明確哪些業務的成本費用不能計入定價成本），強化信息披露及信用聯合懲戒，更多采用基于市場數據與信息和基于類似案例的大數據分析工具，鼓勵采取促進電網企業不斷改進管理效能和發展效率的正向激勵機制。

（2）對市場化業務的監管

對于電網企業開展市場化業務，應該圍繞預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭開展監管。《反壟斷法》、《優化營商環境條例》都有明確條文要求，政府有關部門應當加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，有效預防和制止市場經濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的市場環境。

近年來，電網央企高調進軍市場化業務，積極布局，并將此類業務作為未來重要的盈利點和戰略機遇。電網企業謀劃新業務、打造新盈利點，既是國資保值增值的要求，也是企業生存與創新發展的需要。但是電網企業開展市場化業務需要滿足“一個前提和三個條件”。

“一個前提”：明確企業定位，堅持聚焦主業，嚴格控制非主業投資，要有效隔離高風險、高不確定性業務對電網主業的影響。

“三個條件”：一是電網企業不應利用其市場壟斷地位（對用戶壟斷、對供電廊道/間隔的壟斷、對用戶工程的影響等）為其他市場主體進入其供電區域開展業務設置障礙；二是電網企業應將開展市場化業務的資源和成本與管制類業務嚴格區分，市場化業務成本應自負盈虧，不能讓廣大用戶分攤電網企業市場化業務的成本與費用；三是電網企業不能通過管制類業務與市場業務之間、主業單位與市場化業務單位之間利益輸送或偏離市場公允價值行為，影響市場公平、開放和透明，排擠外來競爭者。

因此，對于電網企業市場化業務監管的目的是為其他生產者或服務提供商進入電網企業的供電營業區創造和維護公平、開放的市場環境，避免電網企業利用自身信息優勢、市場地位優勢在企業內部進行兩類業務“協同”“暗箱操作”，建立對其他市場主體、潛在競爭者的不公平優勢。原則上，電網企業市場化業務自負盈虧，堅決消除電網企業利用壟斷地位排除、限制競爭。手段上，更加強調信息披露及信用聯合懲戒，以懲罰性監管手段為主。

（3）對兩類業務監管的對比

表1給出了對于電網管制類業務與市場化業務的監管特點和內容。

表1 對電網管制類業務與市場化業務監管對比

3、相關建議

從監管理念、機制、內容和措施方面，提出如下建議：

（1）在監管理念方面

一是完善相關機制建設。重視在解決實際問題過程中建立一整套權責清晰、規范科學、公開透明的工作機制和流程規則，與現代信息技術有機融合，創新管理模式、優化服務手段。

二是統籌“放”與“管”。最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，同時，以電力領域壟斷環節為監管重點，加強電力調度、價格成本、供電服務、電網公平開放等監管，落實簡政放權事中事后監管責任，加大市場違法違規行為查處力度。

（2）在管制類業務方面

一是嚴格執行定價成本監審相關政策。以定價成本監審及輸配電價定調價機制為主線對管制類業務實施監管，嚴格按照兩類業務成本分離的原則，相關部門進一步細化和明確電網企業定價成本負面清單。

二是加強對電網公平開放的監管。嚴格對電網企業制訂的新建電源項目接入電網和電網互聯相關工作制度、工作行為和信息公開的管理，確保電網企業為電源、電網項目提供公平無歧視的接入服務。

三是完善供電可靠性和電能質量考核激勵機制。推動供電企業不斷優化服務，切實增強了人民群眾用能的獲得感、幸福感和安全感。針對用電報裝服務，加強對用戶反映強烈的報裝環節多、流程不清、信息不透明等問題的專項監管，進一步提高供電企業服務意識和服務質量。

四是嚴格執行信息披露制度。以電網企業嚴格落實信息披露責任為抓手，制定和實施對管制類業務和市場化業務信息披露清單制度。

（3）在市場化業務方面

一是以營造和維護公平、開放和透明的市場環境為主線對市場化業務實施監管。嚴格落實反壟斷、維護公平競爭相關法規，進一步完善電網企業市場化業務不當行為負面清單。

二是加強對市場調度交易機構監管。結合電力中長期交易、電力現貨市場發展需要，完善和規范對電力調度機構、市場交易機構的監管。

三是加強對兩類業務單位之間不合規、不合法行為的監管，避免形成壟斷，阻礙市場要素配置作用發揮。

感謝北京先見能源咨詢有限公司彭立斌、沈賢義、胡榮權、錢春元等專家對本文的貢獻。

作者尹明先生系北京先見能源咨詢有限公司聯合創始人，總裁。